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政府购买服务违规融资整改乱象

发布时间:2017-09-29 11:15:08   点击量:0  

  距离财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的文件已过去近4个月时间了,离文件规定的10月底前上报排查和整改结果仅剩1个月时间。这期间,先有上海某知名PPP律师提出的“保留服务,摒弃工程”,到某财经媒体采访得出的整改为“政府采购工程或代建制”,再到网上披露的青海某县的与城投坚决撇清关系的购买服务违规融资整改报告,种种迹象表明,没有任何完成整改的标准,不明确指出政府、本级平台以及提供购买服务融资的金融机构各自的整改方向而一味地强调要坚决完成整改,其整改乱象产生是必然结果。如果把购买服务违规融资比作一台戏的话,那么现在的购买服务违规融资整改则成为彻头彻尾的一场闹剧。
  一、购买服务违规融资整改方式
  (一)买椟还珠型整改
  在87号文发布不久,网上就流传一篇上海某知名律师事务所的知名律师写的一篇购买服务整改策略,其是这样描述的“将工程与服务事项进行拆分,拆分后,可以考虑二种路径:路径一,将工程部分剔除(已经实施完毕部分由双方协商处理),不再纳入政府购买服务范围,剩余服务事项继续以政府购买服务模式实施。路径二,将工程部分剔除,由政府方通过采购工程模式另行实施,剩余服务事项继续以政府购买服务模式实施。”
  从其建议分析,可见是经过认真思考的,但从实际操作角度来看,地方政府之所以会将工程等同于服务进行购买服务融资,其目的是想干工程,而不是所谓的服务或者说根本没有服务(只不过套用购买服务金融机构可以融资),律师的两大建议却都把工程这颗珠剔除,留下了服务这个椟,如此的舍本逐末对于实际操作有什么借鉴意义吗?
  (二)偷换概念型整改
  某财经媒体通过采访多名业内人士关于购买服务如何整改的看法,除整改为PPP模式以外,许多专家提出“政府购买工程”和“代建制”,其中不乏接近财政部相关人士。那购买服务违规融资整改真的能通过“政府购买工程”和“代建制”的方式进行整改吗?
  首先之所以地方政府选择购买服务方式去干工程,一个是没有预算资金,再就是不用像PPP模式去走很多流程,能够加快进度。购买服务按照“先有预算,再走购买”的程序,那工程一定也需要政府部门在进行完成必要的工程设计及概算的基础上,安排预算资金根据工程进度列支的,其本质也是先有预算。此外如果所谓的政府采购工程同样是工程先干,政府分期付款的话,其本质又回到了我们多个文件禁止的BT上来了,因此所谓“政府采购工程”没有任何可行型依据。
  所谓代建制,按照2004年的《国务院关于投资体制改革的决定》的相关内容,是指政府通过招标的方式,选择专业化的项目管理单位(以下简称代建单位),负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的制度。代建期间,代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责,有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。从定义上讲,代建提供的是一种管理服务,并不是真正的项目业主,其无法以项目本身进行项目融资,因此代建方式并不能解决建设资金来源,因此作为购买服务整改替代方式无实质意义,不能解决政府在预算资金不足的前提下完成工程投资的愿望。
  (三)一厢情愿型整改
  网上流传着青海省某县向州财政局提供的《XX县政府关于政府性债务整改报告》,报告中该县某城投公司与两家政策性金融机构签订《购买服务融资合同》共计6亿元。县政府决定撤销向金融机构提供的函,撤销政府与城投公司签订的购买服务合同等内容,并明确政府不承担还款责任,由该县城投公司承担还本付息责任。
  首先撤销承诺函就成为金融机构无法继续提供贷款的理由,由于放款信用结构改变导致贷款必须马上收回,如果此时要求还款,无论是政府和当地城投能够马上筹到资金还款吗?答案显然是否定的。就该项目而言,贷款的本息偿还责任就是当地城投公司,但其还款的基础是公司与购买服务主体签订的购买服务合同,当地政府如果撤销该购买服务合同,城投公司即失去了还款来源,其只能依靠自身经营收益还款,经笔者查阅资料,了解到该公司2016年在工商部门年检报告中的数据,资产总额约1.8亿元,所有者权益约2500万元,净利润约-90万元。让这样一家公司靠自身经营偿还6亿元的购买服务违规融资贷款简直就是天方夜谭。更令笔者诧异的是,该城投公司由当地财政局100%出资,出资9000万元,这意味着政府不履行购买服务付费,公司无力承担贷款还款的前提下,作为唯一股东的当地财政局是就其出资部分承担责任的,国有资产一下就损失了,最终还是政府买单,这不是背着抱着一边沉吗?
  二、购买服务违规融资整改方式探索
  笔者曾经在《异化购买服务违规融资整改路径探讨》一文中就购买服务整改为PPP模式的可行性进行阐述,本文将不再赘述。针对购买服务违规融资整改路径,笔者建议还是应从解决恢复现有的购买服务承接主体(多数为当地城投或平台公司)融资功能为主抓点(具体可按照财政部50号文的要求,向债权人出具不承担政府融资职能的承诺,扫清金融机构支持市场化转型融资平台公司融资的障碍,也借着金融机构需完成违规提供购买服务贷款的契机),获得融资将未进完毕的工程实施完毕具备资产移交条件(此为过渡性融资,如果工程无需融资具备资产移交条件则可直接移交),与政府签订公益性资产移交协议,落实政府的财政支出责任。移交后通过存量资产盘活等方式通过TOT方式包装优质项目,以政府和社会资本合作的模式将获得的转让收入落实对本地城投的支出责任,用于偿还金融机构提供的过渡性融资。此外,在转化为PPP项目的同时,要注意不超过当地一般公共预算支出的10%上限,要注重将政府付费类资产与可经营性资产相结合包装PPP项目等内容,实现良性循环,而不要一窝蜂将远超过本级财政支出能力,之前在购买服务大量上马的基础设施项目全部推进,要有重点的推进,落实“补短板”政策。
  综上,关于购买服务违规融资整改确需顶层设计,这也包括可以继续通过购买服务方式推进的棚改和异地扶贫搬迁(尤其是棚改,牵扯面广,政策性强,而且还要再干3年),这两项购买服务的例外情形,到底例外到什么程度,不要让学界、地方政府及金融机构揣测,而应提出切实可行的操作指引,不要再盲目的一刀切了。
  来源:PPP知乎    作者:张宇国家发改委PPP专家库专家、沈阳市于洪区投融资管理中心副主任